本澳旅遊業發達，對住宿需求旺盛。在此背景下，一些別有用心人士採用“租上租”模式，將住宅單位改建成非法旅館，在無牌照情況下非法經營，大廈“安樂窩”變成“七十二家房客”。此類現象屢見不鮮，且經過多年發展愈演愈烈。
從過去揭露的多宗非法旅館案情看，由於租客魚龍混雜，非法旅館除並非只是影響到大廈治安、衛生、消防等隱患，而是時常與黑工、賣淫、非法禁錮、逾期逗留、毒品等問題交織在一起，甚至引發命案。明顯非法旅館不再是簡單的普通違規經營問題，儼然變成刑事罪案的溫床。正因為如此，打擊取締非法旅館，淨化社區治安環境，多年來一直是政府與民間的高度共識。
一、非法旅館屢禁不絕氾濫成災
過去多年，非法旅館困擾着廣大大廈居民，就其具體分佈區域而言，並非固定不變，而是由線及面，遍地開花，經歷了一個“蓬勃發展”的過程。早期階段，非法旅館主要是集中在新口岸國際中心及“怡”字頭的幾棟樓宇。之後隨着本澳旅遊經濟發展，非法旅館亂象亦水漲船高，開始逐漸向各區擴散，不僅是普通住宅，就連豪宅也不能倖免。如今澳門北區、黑沙環和關閘，甚至包括黑沙等區亦存在不少非法旅館。非法旅館攻城略地，成為城市安全毒瘤。
很多非法旅館的經營者並非業主本人，絕大多數都是租客租賃後再次使用，改裝成旅館，因此經營者經常輪換。入住非法旅館人群魚龍混雜，其中一部分除了自由行背包客，也有很多是在賭業灰色地帶搵食的人士，各式人等集聚，十分複雜。
選擇入住非法旅館，一方面是因為非法旅館價格便宜，另一方面，更重要的是入住的人士無須作任何登記，是隱身匿藏的最佳選擇。這樣，包括黑工、無證者、證件逾期者等各種三教九流在內，對非法旅館自然青睞有加，令到周邊治安環境愈加惡劣，衍生毒品交易、搶劫、流鶯、非法居留及禁錮等罪案，長期困擾大廈居民和住戶安居。同時也增加了消防、衛生等隱患，生命財產受到嚴重威脅。比如，新口岸鴻安中心非法旅館亦發生過多宗命案，曾轟動一時。
更嚴重的是，因為出入均不需要身份證明，大量非法旅館散落於社區，得不到合法監管，給一些非法入境的犯罪集團或恐怖犯罪分子，提供了有機可乘的天賜良機，甚至成為恐怖集團從事聚集威脅城市公共安全的指揮部。這並非危言聳聽，有過多年打擊非法旅館經驗的旅遊局曾明確承認過，現時非法提供住宿行為並非單純為藉着經營以獲得不法利潤，部分是利用非法提供住宿點隱藏其他非法行為的情況。
當局打擊非法旅館多年，非法旅館並沒有隨着時間推移而有所減少。相反，經濟利益誘惑下，非法旅館愈演愈烈成為不爭事實，成為社區揮之不去的定時炸彈。時至今日，非法旅館漸漸趨向規模化、集團化經營，內部成員各有分工，運營手法亦十分高明隱蔽。非法旅館單位的新聞再也並非“新聞”，隔三差五便爆出非法旅館內出現命案、賣淫等。直至近月又再度出現“太空艙床位”、“廚房床位”、“大學學生宿舍床位”等各種神奇百態的非法旅館現象，對當局的社會治理能力帶來嚴峻考驗。
二、當前打擊非法旅館困境
礙於缺乏法律依據，過去多年，旅遊局與相關部門雖然一直合作打擊非法旅館，只是始終未能達到預期效果。在社會多番努力下，幾經轉折，直到二○一○年，特區政府終於制定了《禁止非法提供住宿》法，首次填補了本澳打擊非法旅館的法律空白，為非法旅館問題的徹底解決一度帶來希望。根據該法例，執法部門可向法院申請入屋調查令，入屋調查後，如有強烈跡象顯示有關獨立單位用作經營非法旅館，旅遊局可命令採取停水、停電、封屋等一系列措施，還可科處20至80萬元罰款等。
法案生效之後，一段時間內的確發揮積極作用，相關執法部門高調稽查非法旅館亂象，不少經營者自動退場，非法旅館一度偃旗息鼓，得到短暫抑制。但風頭過去之後，非法經營者利用各種漏洞，令非法旅館問題死灰復燃，演變成今日烈火之勢。
當然，造成上述執法成效差強人意，主要在於兩個方面原因：一方面是由旅遊局主導執法未必合適。對於負責巡查的旅遊局督察，他們屬於行政文職，經營非法旅館不少伴有暴力風險，這樣對於旅遊局文職人員來說十分危險。雖然現時旅遊局也有聯合治安警共同巡查，但後者主要是配合角色，效率低並浪費人資。不僅如此，現時旅遊局的稽查人員僅40多人，除了定期巡查懷疑非法旅館外，亦會巡查旅行社、酒店等，人手壓力十分明顯，相比遍地開花的非法旅館，存在人資上的滯後性。然而治安部門在這方面就佔很大優勢。比如前幾年出現藏屍案的鴻安中心，當時居民多次投訴相關部門，懷疑單位內有多個非法旅館，但當局因人手緊缺，未能及時調查。幾個月後命案揭發，治安警立即封印該大廈幾個單位。由此看出，治安警的執法優勢明顯優於其他行政部門。
另一個令到非法旅館屢禁不止的原因，就是在於行政處罰的阻嚇力不足。許多非法旅館以“租上租”模式經營，大部分非法旅館經營者、單位的控制者都來自內地或東南亞地區。當遇到當局查封非法旅館時，由於只是行政罰款，他們人身處於自由狀態，無法被羈押，很容易在不繳交罰款情況下直接逃離出境，根本起不到處罰效果。據統計，過去幾年查封的1,000多宗非法旅館個案中，至今只有約100宗繳交罰款，原因就在於此。與此同時，封屋斷水斷電等措施難以損害其實際利益，並不知情的業主與大廈居民反而成為最大受害者。實際經營者卻得不到應有查處，根本無法阻止非法旅館猖獗局面。過去有新聞報道，原懷疑一處非法旅館在被解封不久，居然再次被租用作非法旅館，且租客為持同一證件者。
三、經營非法旅館列刑事化打擊
非法旅館經營手法越來越隱蔽，且經營者心態肆無忌憚，問題越來越複雜，現行打擊非法旅館法律屬於行政處罰，阻嚇力有限，發揮不出有效作用，對經營者難以起到根本震懾效果。早在《禁止非法提供住宿》法律制定之初，社會就提出希望一步到位，直接將非法旅館列為刑事化處理。但當時有關部門僅表態，會認真研究非法旅館經營方式的變化，並認為隨着“物業管理法”、“房地產中介法”等法規的制定或修改，非法旅館的生存空間將被不斷壓縮。然而，如今八年過去，非法旅館不僅未有消失，反而愈演愈烈，“打擊一間，轉頭又建一間”，氾濫成災，大廈居民飽受毒害。直接將非法旅館列為刑事化處理，已經不能再拖。
將經營非法旅館進行刑事化打擊，並非本澳獨創，鄰埠香港同樣存在非法住宿問題，但打擊手段遠遠嚴厲過澳門。與澳門目前只有罰款等行政手段不同，香港的《旅館業條例》採取的則是行政罰款與刑事化打擊並存的策略，法律威懾力明顯強過單純罰款等行政措施。無牌經營酒店或民宿者都須負上刑事責任，彰顯了港府對待非法旅館的堅定打擊態度，對不法分子起到明顯的震懾作用。不僅如此，經營非法旅館刑事化處理後，案件升級，會有更多刑偵手段可以利用，有助提高偵查效力效率，以及深挖經營非法旅館背後的其他深層次因素，整體降低社區刑事罪案隱患，起到一石多鳥的實在效果。
非法旅館猖獗多年，對大廈居民生活、治安、公共衛生和防火帶來極大隱患，與多樣嚴重罪案糾纏在一起，並非只是簡單的無證經營問題。強烈呼籲相關部門盡快達成共識，真正行動起來，盡早檢討現有法律，盡快將經營非法旅館列入刑事化，加大阻嚇；完善執法力度，從而精準打擊非法旅館經營者，加強對非法旅館問題標本兼治，還大廈居民寧靜安全的安居環境。
四、從城市發展構建宜居環境
當然，本澳作為世界旅遊休閒城市，來自世界各地遊客逐漸增多，二○一八年全年入境旅客已達到3,580萬人次，對住宿服務的需求旺盛也是一個不爭事實，尤其對三星級以下經濟型酒店需求殷切。這是當前面臨的現實環境，也是非法旅館現象長期存在的一個市場基礎，值得深思和檢討。
為配合本澳住宿市場的多元化需求，維持旅遊之都和民生需求的平衡，全面構建宜居城市環境建設，建議持續完善旅遊發展規劃，加大政策支援，與業界加強合作，增加三星以下等大眾經濟型酒店供應，不斷完善本澳酒店等配套設施供應；或者在符合消防、衛生等技術要求前提下，加快推動落實工廈等空置建築活化等計劃，擴大更多經濟型酒店、旅館入市，豐富本澳住宿市場，讓不同需求的遊客都得到適宜服務，從根本上減少非法旅館存活空間；以及嘗試透過區域合作，加大政策協作，紓緩住宿市場緊張等。多管齊下，推動本澳酒店業更好緊貼市場需求，從而降低非法旅館對社區安居環境的影響，推動本澳宜居城市建設。
另外，也要不斷加強社會宣傳，透過旅遊網站、公共場所資訊等多種方式，加大向遊客宣講住宿非法旅館的危害性，促使提高安全警覺意識。除此之外，相關執法當局亦要強化與大廈業主會、大廈管理公司溝通合作，增加警情共用和協作聯動。官民齊心，共同防範打擊非法旅館，為大廈居民打造一個安全祥和的安居環境。
宋碧琪 （澳門立法會議員）
刊登【澳門日報--蓮花廣場│長文】
